摘 要：学校制度体系是国家法律体系的延伸，国家法律法规是学校制度的基本渊源。本文阐述了构建现代学校制度体系建设的重要意义，着重探讨了中职学校制度体系的构建，包括制度的渊源，条文的逻辑结构，制度体系的内容构成，制度修订、执行和监督过程，探讨了中职学校管理中存在的实际问题，同时剖析了推进依法办学过程中存在的困难，提出了改进意见。在实践的基础上，编著出版了《现代学校制典》一书，形成了学校制度体系建设的范本。
关键词：现代学校 治理 制度体系 依法办学
作者简介：蔡之青（1967-），男，浙江江山人，江山中等专业学校校长，高级教师，研究方向为学校安全管理、制度建设。
一、实践背景
在党的十八届四中全会上，中共中央作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“大力推进依法治校”；要“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”。教育部《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》明确提出“坚持依法治校，建立和完善现代职业学校制度，以强化教育教学管理为重点，进一步更新管理理念、完善制度标准、创新运行机制、改进方式方法、提升管理水平，为基本实现职业院校治理能力现代化奠定坚实基础”。
宏观层面的依法治教必然要求中职学校内部管理上的依法治校，依法治校除了应适用国家法律法规以外，必然要求有完善的学校制度体系，形成“有制可依，有制必依，违制必查，有责必纠”的学校制度管理格局，在此基础探索现代职业院校的治理体系建设。
学校制度建设不仅影响学校正常运行，而且对作为未来建设者的学生的健康发展也有重大影响。学校是整个社会培养合格公民的主要场所，学生的规则意识会影响其本人未来的发展，进而影响社会的进步。我们在追查产品质量问题、安全事故的原因，在指责公众不文明行为时，背后必然会有不规范的行为存在。这与公众规则意识淡薄是休戚相关的，与职业院校的治理行为也是密不可分的。
二、学校管理愿景
学校制度的健全和完善是现代学校管理的重要特征，是实现民主管理和科学管理的重要保证。制度的修订过程是一个发扬民主的过程，重要制度经过教代会（教工大会）审议，是校务公开的一项具体体现。科学管理的一个重要特征就是在每一个管理节点上都能做到有规可依，有章可循，只有这样才能减少管理内耗、提高管理效率。
从制度的缺失、不统一到制度的完善、健全需要一个过程，这个过程是全体教职员工在共同愿景下的思想统一的过程。当然制度的完善、健全并不是我们的终极目标，制度更需要我们去自觉遵守和执行。当制度成了我们的自觉行为时，那么制度就成了我们行为的标向，我们就不会认为制度是一种“束缚”。制度是师生行动的共同向导。
“无权管理”应是学校管理的一种境界，这种境界需要一个漫长的过程。我们认为“无权管理”应包括这样几个层面的意义：一是制度的完善。在任何一个单位、任何一个部门，管理中的具体事务应让制度来说话，而不是领导一句话。制度的欠缺必然导致管理者失去制约，也必然会引起团队成员无所适从。管理者去执行制度只是代表广大团队成员集体的意志，而非个人的意志。一个合格的管理者首先应健全制度，然后去执行制度，督促团队成员遵守制度。用极端的话说，在具体事务管理上不想健全制度的管理者就是想“弄权”。二是权力的分解。一个单位、一个部门只有建立起合理的“分权、授权、制权”机制才能防止权力的过分集中，防止扯皮推诿。各国通行的“立法”、“行政”、“司法”三大权力分立对学校管理无疑也有着极大的借鉴作用。三是共同的愿景。团队成员有共同愿景并愿意为此作出努力，制度已成为一种程式化的公式，已内化为团队成员的自觉行为。管理行为主要不在监督，而更多的是激励。当权力变成激励，制度也就淡化了，这才是管理的最高境界。这不仅需要管理者个人的管理思想、个人的人格魅力，同时也需要团队素质的全面提升。我们期待着“无为而为”。
三、目标引领
现代学校制度体系是现代学校管理体系的固化，必须反映现代学校管理的基本特征。从宏观管理层面上说，学校制度要体现出现代学校“政府主导、产权明晰、社会参与、广泛合作、法律保障”等基本特征；从学校自身管理层面上说，要体现现代学校“机构合理、权责明确、民主管理、内外监督”等基本要求；从学校价值层面上说，要体现现代学校“立德树人、能力为本、特色立校、多元评价”等基本功能。
因此，构建学校制度体系的主要目标有：一是查寻制度盲区，完善制度运行体系，架构学校管理标准。二是提升制度运行的行为自觉，实现无权管理。具体任务有：一是完善制度编制机制，修编完善制度文本；二是完善制度实施机制，规范制度运行流程；三是完善制度监督机制，加大制度执行力度。
四、制度渊源
在法律界，为了便于查阅、适用法律规范和消除法规存在的某些缺陷，需要对现行法规（指成文法的规范性文件）进行整理，使之系统化。法规系统化的方法有两种，即法典编纂和法规汇编。通常所说的法典就是对某一现行的部门法进行编纂而制定的比较系统的立法文件。法典是现行法系统化的表现形式之一。借鉴法律界的这一做法，笔者认为，在现有的学校管理背景下，很有必要对现行的学校制度进行系统化，即制度编纂或制度汇编。许多学校对本校现有的制度都进行过汇编，形成了各自的制度文本，但至今对学校制度进行系统编纂还是空白。为此，笔者多年来一直在尝试对学校制度进行系统整理，先后在几个不同学校主持修编了《学校制度汇编》，并在此基础上逐渐形成了编纂《现代学校制典》这一想法。“制典”是相对于“法典”而提出的一个概念，可以定义为“对现行的制度进行编纂而制定的比较系统的制度文件”。“现代学校制典”就是“学校管理者为适应现代学校管理的需要，对学校现行制度进行编纂而制定的比较系统的制度文件”。现代学校制度是教育法律法规在学校管理、运行中的具体要求，是学校师生员工共同遵守的准则，是师生员工的行为规范和工作标准。
法有渊源，制度也有渊源。现代学校制度的渊源包括：国家法律法规、教育政策、职业道德、教育原则、学校纪律、教育教学标准等。现代学校制典正是对上述学校制度渊源的整合，是对涉及学校管理的各种行为准则的系统化。现代学校制典是学校管理者在对人、财、物、事、时间、空间、信息等管理要素进行系统管理的行为准则，这些准则贯穿在学校各项事务的计划、执行、监督、评价、考核、反馈等学校管理的各个环节，对学校的管理者、被管理者都有普遍的适用意义。
对学校制度进行系统的编制可以避免学校滥发文件，避免“制”出多门，避免制度冲突和重复，有利于培养师生的规则意识，有利于解放学校管理者。
五、制度的构成要素
无论是实体法，还是程序法，一般都应该具备制定的目的、依据、适用对象及范围、基本原则、权利与义务、具体要求、奖罚措施、实施机构、生效时间、解释部门、审议通过的时间及部门（会议）、有关名词解释、文件编号等要素，而在上述要素中，最核心的是体现权利与义务的行为规则。完善的学校管理制度也应具备上述要素，而且在相应条文结构上要与法律规则的要求相对应。
任何法律规则都具有假定条件、行为模式和法律后果三个构成要素。同样，学校的制度规则也必然具有假定条件、行为模式和行为后果三个构成要素。
假定条件指制度中有关适用该规则的条件和情况的部分：一是制度的适用条件，即学校制度在什么时间、空间、对什么人适用以及在什么情况下学校制度对人的行为有约束力的问题。其内容直接表现为学校制度在什么时间生效，在什么地域生效以及对什么人生效等。二是行为主体的行为条件，主要指师生员工或学校管理相对人什么样的行为适用于学校的管理制度。
行为模式指学校制度中规定人们具体的行为方式的部分。它是从人们大量的实际行为中概括出来的对师生员工及学校管理相对人的行为要求。根据行为要求的内容和性质不同，学校制度中的行为模式分为三种：一是可为模式，指在假定条件下，人们“可以如何行为的模式”。二是应为模式，指在假定条件下，人们“应当或必须如何行为”的模式。三是勿为模式，指在假定条件下，人们“禁止或不得如何行为”的模式。从另一个角度看，可为模式亦可称为权利行为模式，而应为模式和勿为模式又可称为义务行为模式，这些内容是任何学校制度的核心部分。
行为后果指学校制度中规定人们在做出符合或者不符合行为模式要求的行为时应承担相应的结果的部分，它是学校制度对人们具有制度意义的行为的态度。根据人们对行为模式所做出的实际行为的不同，行为后果可分为两种：一是合规后果，又称肯定式的行为后果，是学校制度中规定人们按照行为模式的要求，而在学校制度上予以肯定的后果，它表现为学校制度对师生及学校管理相对人行为的保护、许可或奖励。二是违规后果，又称否定式的行为后果，是学校制度中规定人们不按照行为模式的要求，而在制度上予以否定的后果，它表现为学校制度对师生及学校管理相对人行为的制裁、不予保护、撤销、停止，或要求恢复、补偿，或给予其他相应的纪律处分、劳动制裁等。
在现代学校管理中，对教师、职工、学生及进入学校管理范围内的家长、其他人员可以怎么做，应该怎么做，不应该（禁止）怎么做都必须有明确的规定，即使是组织活动时临时宣布的有关纪律也应该是学校制度的具体体现，而且要有明确的违规处理措施。作为完善的学校制度规则都应具备假定条件、行为模式和行为后果等要素，必须避免光有要求而无具体违规处置条款的行为规则。
六、制度的运行流程
为适应现代学校管理的要求，学校在制度的修订、实施、监督等环节上必须形成一个既统一又相对独立的制度运行体系。正如法律运行系统中立法、执法、司法是一个有机的统一整体，同时又相对独立。因此，学校管理过程中，制度的修订、实施、监督等各个环节既要有明确的分工，又形成统一的整体。
学校制度的修订。在现有的学校管理中，学校制度的修订还比较粗放，各校一般都没有完善的制度修订系统，缺乏关于制度修订的规则，存在着制度修订的主体不明确，程序不规范，制度的上下位不明晰，前后制度缺乏延续性，从而导致学校内部管理制度中出现违法的制度、制度之间相矛盾、前后制度相矛盾等现象。根据现有的学校管理现状，笔者认为，学校应建立完善的制度修订系统(立制系统)，明确制度修订的权限问题(主体问题)和制度修订的程序问题。对于前一个问题，笔者认为要明确学校哪些部门有修订制度的权限。根据现有的办学体制，公办学校与民办学校的管理体系虽然有较大的区别，但基本运行还是相对统一的，学校最高决策机构是董事会(理事会)或教工大会(教工代表大会)，兼具决策和执行功能的机构有校务会、校长办公会、党政联席会、行政办公会议等，学校重大制度的修订应该由上述机构来完成，其他一般性的制度可由学校其他相关机构修订。制度修订的程序就是修订制度需要经过哪些环节，制度修订的程序合法才能保证制度本身的合法性和有效性。
学校制度的实施。制度的实施包括制度的执行和制度的遵守，是学校管理运行的重要环节。制度的执行是指学校管理机构及其管理者在行使学校管理职权职责过程中，贯彻和实施制度的过程；制度的遵守是指学校内部的管理机构、师生员工及其他管理相对人遵照学校制度的规定，开展教育教学及其他活动的各种行为表现。在学校管理过程中，通过制度的执行和遵守来保障学校正常的管理秩序，保障学校管理主体及其相对人的合法权益。
学校制度的监督。制度的监督是指学校专门机构或其他管理机构及其管理者根据管理职责和规定程序，对学校制度的修订、实施等制度运行过程的监察、控制、督导。在现有的学校管理体系中，学校制度监督是一个薄弱环节，既缺乏学校制度监督的制度，也缺乏专门的监督机构。许多学校都建立有督查处、督导处、监事会、校监会等监督机构，但往往都没有形成完整的监督体系。
七、实践探索
（一）坚持问题导向，修编制度文本
在学校制度修编过程中，我们坚持问题导向，提出了“整合提升、借鉴吸收、自主研制”相结合的原则。一是对学校原有制度的合法性、合规性、覆盖面进行审核，明确修订分工，整合原有制度、提升制度适用水平。二是借鉴名校管理制度，结合学校实际进行修订，吸收其合理内核。三是针对学校管理过程出现的新问题，在条件成熟的情况下，由相关责任部门制订相对应的管理制度，并根据制度的适用范围、重要性，经过相应的程序后颁布实施。
根据上述要求，我们先后两次编订《员工手册》，印发给每位教工。同时，我们也根据学生管理的需要，对《学生手册》进行了及时的修订印发。两本《手册》的编印，使学校管理有章可循、有制可依、有据可查，为逐步实现学校管理制度化、规范化、科学化提供了可靠保证。《手册》也成为学校师生了解学校规章制度的活“字典”，也是每位新入校教师、学生的必学“教材”。同时，在构建学校管理制度体系过程中，我们做到制订与修订同步，汇编与编纂结合。在此基础上，本人编著了《现代学校制典》一书，该书对学校的管理制度进行了全面的系统化，形成了比较完整的学校管理制度体系，目前该书已由高等教育出版社出版发行。
（二）科学梳理校务，构建制度体系
学校是一个相对独立的小社会，管理范围涉及学校事务的方方面面，“教学、德育、后勤”往往被称为学校管理的三驾马车。其实，在中职学校管理中，除了教学、德育、后勤等事务，还有大量的其他事务管理，如学校的行政、人事、科研、安全、党群、项目、招生、就业、函授、培训、对外合作，等等。与学校各项事务相对应，学校往往会设立相应的职能部门，会制订与学校事务相对应的各项管理制度。
一个完善的学校制度体系必须体现学校管理的制度需求。随着学校管理分工的日益细化，学校制度也必将与时俱进。根据现行学校管理体系，我们把学校制度体系分为九个模块：总纲、行政、党群、人事、教学与科研、学生、后勤、安全、附录等。上述九个模块的制度构成相对比较完善的学校制度体系。当然，学校制度不可能一蹴而就，而应与时俱进。因此，我们认为，在现有学校制度还不是十分完善的情况下，学校制度编码不主张用连号编码法，而应采用“层级编码法”，即按篇、章、节、条，分四个层级进行编号，其格式为“×××××××”第一个“×”表示篇的序号，第二、三个“×”表示章的序号，第四、五个“×”表示节的序号，第六、七个“×”表示条的序号。这一编号方法使每一条款的编码更加简洁，有利于进行制度的修订和完善，在增加“章、节、条”后可以尽量不改变原编号。
（三）规范管理流程，强化制度执行
在学校管理过程中，我们特别重视流程的规范化。一是完善流程规则。学校先后制订了议事规则、项目管理办法、采购审批、财务审签等流程规则，学校事务办理做到要求细化、流程清晰。如学校重大项目创建，都要建立项目工作小组，填写《项目实施联系单》，实行项目组长负责制，项目从立项到终结都有相应的操作要求；资产采购都要填写《采购审批单》，并按规定流程分类操作；财务审签形成有一系列的操作流程，并专门刻制了财务审签专用章。二是注重过程记录。我们非常重视流程记录、信息公开和档案建设，重大事项都有相应的会议记录、会议纪要、专题方案或文件，并通过一定的形式予以公开，充分发挥学校网络优势，在学校内网建立了信息公开栏。重大项目、大额资金支出、重大活动安排等重要事项都在全体教工会议上进行通报。重要决定、各类文件、项目材料等都要形成文本。设立数据中心，对涉及学校重大事项的材料全部扫描形成电子文档。三是加强过程监控。凡是重大事项都会邀请校监会成员或教工代表参与方案论证、参与过程监督，对于重大项目、时间节点要求较高的大宗支出建立全程监控机制。自主研发学校财务支出管理系统，做到实时全程监控，除报账用的纸质会计凭证外，相关财务资料全部实行电子化管理。
（四）完善监督考核，确保制度实效
一是完善监督考核机构。学校专门成立督查处、选举产生校务监督委员会，对制度实施、项目进展、任务落实、文件办理等进行常规督查，对部分学校事务进行专项督查。对督查发现的问题进行及时通报、及时反馈、及时整改，促进学校各项工作良性发展。二是执行与监督同步。学校各处室既是制度的制订机构、执行机构，同时也是制度的督查考核机构，如教务处根据《课堂教学督查实施办法》，对教师课堂教学进行跟踪督查；总务处对各班级的财产损坏情况进行日常监督考核。三是建立每周督查制度。每周的教师出勤及请假、值班到岗情况、工作安排及任务完成情况等都要在校务公开栏、学校内网或移动终端上公开，接受全体教工监督。四是注重考核结果的应用。将督查结果纳入教师、处室干部年度考核，与教师的评先评优、职务评聘、年度考核相挂钩，使制度监督、工作监督、流程监督真正落到实处。
（五）加强社会参与，提升管理活力
现代学校管理必须引入社会元素，学校不是真空地带，学校管理需要外部参与。作为职业学校，除了常规工作与上级部门、兄弟部门、学生家长有密切联系外，职业院校与行业、企业及其他用人单位同样有关密切的联系。在纵向上，学校必须与上级部门、学生及家长做好沟通联系；在横向上要与行业、企业密切接触。上级部门的有关政策规范是学校制度的重要渊源。学生及家长的诉求是学校工作的出发点，家校互通可以填补学校管理空白。校企合作育人则是职业院校办学模式的重要特征，在管理实践中，我们积极引入企业评价，以此促进教学改革。
八、主要成效
（一）形成相对完善的制度体系范本。经过多年实践，多次通过编印《员工手册》、《学生手册》等举措来完善学校制度体系。特别是编著出版了《现代学校制典》一书，对学校制度进行了系统的梳理和归纳，形成了相对完善的学校制度体系，是学校制度修订的范本，填补了学校制度系统化建设的空白，对学校制度建设有着重要的借鉴作用。
（二）依法治校助推学校整体提升。通过多年的规范办学，学校各方面工作得到整体推进，对外影响力不断加强。目前，学校已获得国家级荣誉18项，省级荣誉64项。学校先后被授予浙江省文明单位、衢州市青少年法制教育基地、浙江省青少年法制教育基地。学校领导先后在衢州市校长专题培训班、衢州市新任校长培训班、衢州市推进精细化管理现场会、江山市推进校务监督专题会等会议作关于依法办学、规范管理的专题经验介绍。学校两位领导分别获浙江省五五普法先进个人、衢州市最美普法人荣誉称号。学校连续多年获衢州市综合治理先进单位、江山市年度考核优秀、江山市安全考核优秀。
（三）制度激励彰显活力。学校通过制订一系列的激励制度，推动教师争先创优。通过制订教工星级评聘、班主任星级评聘、校园之星、绩效考核办法、科研奖励办法、项目管理办法等制度激励教师成长成才、建功立业。目前，学校拥有省特级教师2人、省教坛新秀1人、省名师名校长培养人选各1人、市级名师名校长4人、县级名师名校长8人；学校教师公开出版专著、校本教材19部。
（四）管理效益明显提高。科学完善的制度体系为学校管理提供了可靠的保障，由于学校内部分工合理、权责明确，各项事务办理不会因为领导外出而受影响。同时由于形成了授权、分权、制权的管理体系，并采用技术手段，学校事务管理减少了人为因素，管理中坚持以制度说话。各项校务管理受到了审计、纪检部门的好评。
九、思考与体会
制度修订需要坚持问题导向、要坚持以人为本。好制度需要从群众中来，到群众中去；好制度是一种约束，也是一种导向；好制度是一种质量，也是一种效益。好制度需要内化于心，外化于行。在制度体系构建过程中必然会遇到种种问题和阻力，需要学校管理者坚定持守，依法办学、依法执教是未来学校管理的必然趋向。
个人的力量是微弱的，构建一个完善的学校管理制度体系决非个人的力量所能做到，但作为一名有良知的教育人，深感学校管理制度系统化已迫在眉睫，在当今法制化的社会，学校制度体系建设已刻不容缓。笔者多年致力于学校制度体系研究，进而提出了“现代学校制典”这一概念，并探讨构建了一个初步的学校制度体系，意在引发教育界同仁的广泛讨论和思考，共同探讨修编完善的“学校制典”，仍至修编“教育制典”。
学校制度建设永远在路上。
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